關(guān)注民生：中國(guó)養(yǎng)老之路有多遠(yuǎn)？
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、提高保障水平的重要時(shí)機(jī)。因此，盡快推出擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的政策措施，應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對(duì)此次金融危機(jī)的重要政策選擇。
“老有所養(yǎng)”似乎是天經(jīng)地義的一件事。但是老人誰(shuí)來(lái)養(yǎng)，這個(gè)問(wèn)題一直是盤踞在許多人心頭揮之不去的困惑。在全球金融海嘯的沖擊下，養(yǎng)老的問(wèn)題更加突出。只 有完善社會(huì)保障，消費(fèi)才能更好地被釋放出來(lái)。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅是關(guān)乎我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，也是拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的制度保證。
養(yǎng)老問(wèn)題的由來(lái)
早在上世紀(jì)30年代西方大蕭條之時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)大師凱恩斯就提出通過(guò)國(guó)家干預(yù)來(lái)掙脫衰退的泥潭，除了加大國(guó)家投資外，建立完善的社會(huì)保障機(jī)制是其中的重要思 想。在凱恩斯看來(lái)，經(jīng)濟(jì)衰退的主要原因在于有效需求不足，而增加有效需求的方法除了加大政府投資外，社會(huì)保障制度也是很重要的途徑。凱恩斯早就意識(shí)到，國(guó) 家對(duì)社會(huì)福利的干預(yù)有助于增加居民的消費(fèi)傾向。1935年美國(guó)社會(huì)保障法出臺(tái)，對(duì)于美國(guó)擺脫大蕭條起到了重要作用。凱恩斯的福利國(guó)家思想和稍晚的《貝弗里 奇報(bào)告》成為西方社會(huì)保障制度的重要基石。
建立一個(gè)完善的社會(huì)保障體系，其意義不僅在于改善民生、維護(hù)公正、保持穩(wěn)定等社會(huì)意義，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意義同樣重大，歐美和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng) 對(duì)此證實(shí)。以日本為例，在上世紀(jì)70年代其經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期以后，在80年代的泡沫經(jīng)濟(jì)尚未開始之前，社會(huì)保險(xiǎn)福利制度就已基本完成，得以建立起日本后 來(lái)足以抗衡經(jīng)濟(jì)衰退的力量。盡管受到本次全球金融海嘯的沖擊，但實(shí)際上日本人的生活仍然相當(dāng)安穩(wěn)，表面上甚至看不出有什么太大的變化。日本社會(huì)的穩(wěn)定主要 就是得益于這樣一個(gè)包括失業(yè)保險(xiǎn)金在內(nèi)的完備的社會(huì)保障制度。對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，社保制度最直接的影響在于，社會(huì)保障給了人們足夠的安全預(yù)期之后，百姓不再 需要用高儲(chǔ)蓄來(lái)應(yīng)對(duì)生老病死等不時(shí)之需，可以將更多收入用于當(dāng)下的消費(fèi)。建立完善的社保體系，與其用一些金額不大的消費(fèi)券來(lái)刺激消費(fèi)，還不如想辦法將百姓 的高儲(chǔ)蓄趕出銀行，引入消費(fèi)市場(chǎng)，而一個(gè)完善的社保體系無(wú)疑具備這樣的能力。據(jù)中國(guó)社科院有關(guān)研究稱，城市家庭每增加一個(gè)有保障的人口，家庭消費(fèi)支出將增 加1041元；農(nóng)村家庭每增加一個(gè)有保障的人口，家庭消費(fèi)支出將增加483元。
完善的社會(huì)保障體系還可以提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。沒有后顧之憂的老百姓會(huì)增加一些非生活必需品的支出，增加對(duì)服務(wù)的需求，這會(huì)在客觀上帶動(dòng) 服務(wù)業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，社會(huì)保障體系所包含的養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾人救助等，也都蘊(yùn)涵了很多服務(wù)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)。發(fā)達(dá)的服務(wù)業(yè)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的提升意義已經(jīng)成為 大家的共識(shí)，它不僅在于提高增長(zhǎng)的質(zhì)量，更可以創(chuàng)造無(wú)數(shù)就業(yè)機(jī)會(huì)，這對(duì)于現(xiàn)在的中國(guó)，其意義超出了單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
再加上我國(guó)歷史原因形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和逐漸嚴(yán)重的老齡化趨勢(shì)，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題對(duì)于中國(guó)的意義更加重要。
政府、企業(yè)和個(gè)人的角色和作用
隨著1987年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，我國(guó)開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，重新界定了養(yǎng)老 保險(xiǎn)制度中政府、企業(yè)和個(gè)人的職責(zé)，企業(yè)和職工個(gè)人正逐步成為養(yǎng)老保險(xiǎn)金的主要提供者，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。
從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)公共品的性質(zhì)，政府應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)所不能有的絕對(duì)的控制權(quán)和決策權(quán)。它可以通過(guò)運(yùn)用強(qiáng)制力量去調(diào)節(jié)或者規(guī)避市 場(chǎng)機(jī)制的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，使稀缺資源得到更優(yōu)化的配置，運(yùn)用國(guó)家財(cái)政給每個(gè)人建立一個(gè)最基本的“老年安全網(wǎng)”，保證公民“老有所養(yǎng)”。
（一）承擔(dān)改革成本
“空賬”是由我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的“隱性債務(wù)”造成的。我國(guó)在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金改革方案即從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合時(shí)，使用社會(huì)統(tǒng) 籌部分的供款來(lái)償付舊制度的債務(wù)，使用當(dāng)期收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結(jié)果是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)，阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利實(shí)現(xiàn)。國(guó)有 資產(chǎn)中的一部分是靠老職工犧牲其消費(fèi)積累起來(lái)的。對(duì)這一問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任。
（二）加大政府支持力度
1.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障在財(cái)政支出中的比重。根據(jù)建立公共財(cái)政框架的要求，財(cái)政資金的使用應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到滿足政府履行職能和社會(huì)公共需要上來(lái)，突出財(cái)政的公共性特征，解決財(cái)政“越位”和“缺位”問(wèn)題。
2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會(huì)保障稅。
3.加強(qiáng)相關(guān)的法制建設(shè)。
（三）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管和投資運(yùn)營(yíng)管理
加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金管理的目的有兩個(gè)：一是防止養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強(qiáng)投資運(yùn)作，提高基金收益率。
在重視政府力量作用的同時(shí)，我們也不應(yīng)該忽視市場(chǎng)的作用。市場(chǎng)則可以依賴其高效率、高產(chǎn)出的特點(diǎn)在政府為人們提供的基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，為人們提供更為豐厚的養(yǎng)老金補(bǔ)充。
總之，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施過(guò)程中，政府更多地應(yīng)該發(fā)揮其提供基本養(yǎng)老金、宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)督的作用，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，從而激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人積極地繳納養(yǎng)老費(fèi)用，提高資金的使用效率。
社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合
按照養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式，可以分為基金制和現(xiàn)收現(xiàn)付制兩類�，F(xiàn)收現(xiàn)付制是用當(dāng)代勞動(dòng)者繳納的養(yǎng)老費(fèi)支付退休勞動(dòng)者的養(yǎng)老待遇，當(dāng)年提取，當(dāng)年支付完 畢，不做任何積累。也就是說(shuō)，征收現(xiàn)在年輕人的錢給現(xiàn)在的老年人用。其優(yōu)點(diǎn)是操作比較簡(jiǎn)單，沒有投資的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。缺點(diǎn)是隨著人口老齡化的加劇，將來(lái)有可 能會(huì)收不抵支。基金制社會(huì)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)是在國(guó)家相關(guān)法律和政策的強(qiáng)制下，由社會(huì)保障養(yǎng)老體系覆蓋范圍內(nèi)的個(gè)人在其年輕時(shí)按一定比例自我積累形成的、以個(gè)人 賬戶形式保有的養(yǎng)老基金，用以保障其自身年老時(shí)的基本經(jīng)濟(jì)生活安全，這是一種把勞動(dòng)者工作期間的部分收入轉(zhuǎn)移到退休期間使用的制度安排。
我國(guó)考慮到實(shí)際國(guó)情，兼顧以上兩種籌集方式，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該制度在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上采用傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保 險(xiǎn)費(fèi)用的籌集模式，即由國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)互濟(jì)；在基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的激勵(lì) 因素和勞動(dòng)貢獻(xiàn)差別。應(yīng)該說(shuō)，這種統(tǒng)賬結(jié)合的方式基本適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的運(yùn)作層面，我國(guó)還存在著以下突出問(wèn)題。
個(gè)人賬戶沒有形成積累，造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。由于原有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”所需的養(yǎng)老金和“中人”所需的過(guò)渡性養(yǎng)老金沒有預(yù) 留，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中又尚未對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史債務(wù)建立補(bǔ)償機(jī)制，政府只能以企業(yè)繳納的社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)償還“轉(zhuǎn)制成本”，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度透支在職 職工個(gè)人賬戶基金，用于支付退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)作。這不僅使我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)際運(yùn)作中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式中， 而且加大了未來(lái)養(yǎng)老金支付危機(jī)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不夠廣，支撐能力不強(qiáng)。我國(guó)目前的社會(huì)保障覆蓋率還是很低，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率約為30%，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率約為20%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率約為40%。目前我國(guó)社會(huì)保障投入資金占財(cái)政支出的比重約為11%，還處于一個(gè)很低的比例，仍需政府財(cái)力的傾斜。
繳費(fèi)率偏高，收繳難度大，欠繳嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)，主要取決于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源的可持續(xù)性，而企業(yè) 是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源。由于當(dāng)前我國(guó)企業(yè)參保率不高，導(dǎo)致繳費(fèi)率居高不下。目前企業(yè)的平均繳費(fèi)率為23％，高于世界平均水平13個(gè)百分點(diǎn)，高于國(guó)際警 戒線3個(gè)百分點(diǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、待遇差異明顯。各地社保資金管理基本處于各自為政的狀況，使得社保資金在各地之間的遷移幾乎成為不可能的事情。這對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累具有極大的傷害，也侵害了勞動(dòng)者應(yīng)得的福利。
養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金的投資渠道單一，保值增值率低。社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)的權(quán)力集中在中央政府，由國(guó)家社會(huì)保障基金理事會(huì)運(yùn)作，地方社會(huì)保障基金結(jié)余除購(gòu)買國(guó)家債券和銀行存儲(chǔ)外，沒有其他投資運(yùn)營(yíng)的權(quán)力，不利于地方社保資金的保值增值。
針對(duì)上述這些問(wèn)題，一是需要政府在后期合理解決隱性債務(wù)問(wèn)題，需要明確具體的數(shù)額和化解的渠道，國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)在理論上是可行的，但在具體實(shí)施時(shí)需要成熟的 考慮。二是隨著我國(guó)人均壽命的提高，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡，減緩養(yǎng)老資金支付的壓力。三是加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大被社會(huì)保險(xiǎn)制度所覆蓋的人群范圍。四是 建立社會(huì)保障預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，完善社會(huì)保障財(cái)務(wù)監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)保障資金支出管理，降低支出風(fēng)險(xiǎn)。五是積極探索多種形式、切實(shí)可行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保 值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。隨著國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步規(guī)范，應(yīng)積極開拓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資市場(chǎng)，著眼于建設(shè)周期較長(zhǎng)、有穩(wěn)定回報(bào)的長(zhǎng)期投資領(lǐng) 域，真正發(fā)揮長(zhǎng)期資金的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造最大的投資經(jīng)濟(jì)效益，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
加快完善社會(huì)保障體系
對(duì)于一個(gè)世界人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，政府的讓利于民意味著財(cái)政壓力，但并沒有想象中那么巨大。2008年全年，我國(guó)財(cái)政收入為6.13萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng) 19.5%；我國(guó)財(cái)政支出6.24萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)25.4%，收支相抵，2008年的財(cái)政赤字為1110億元。以此計(jì)算，2008年的赤字率為 0.37%，這個(gè)水平甚至低于2007年的0.8%，幾乎是過(guò)去10年來(lái)的最低赤字率。一般而言，國(guó)際上以赤字率3%作為警戒線，以此看，財(cái)政雖有壓力， 但距離3%的警戒線還有相當(dāng)大的空間。這意味著政府的財(cái)政支持還有足夠的空間。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、提高保障水平的重要時(shí)機(jī)。因此，盡快推出擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的政策措施，應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對(duì)此次金融危機(jī) 的重要政策選擇。正如溫總理在今年政府工作報(bào)告中指出的那樣，我們要加快完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)制度建設(shè)，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繼續(xù)開展做實(shí)個(gè)人賬戶試 點(diǎn)，全面推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌；擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管，保證基金安全；提高社會(huì)保障待遇，大力發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)和慈善事業(yè)，多渠道增加 全國(guó)社會(huì)保障基金。相信通過(guò)政府和相關(guān)各方的共同努力，中國(guó)實(shí)現(xiàn)全民“老有所養(yǎng)”的日子將不再遙遠(yuǎn)。
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