稀土管制需要點政策設計智慧
我的稀土誰做主？這似乎成了個問題。
在很多國人看來，稀土是我國的資源，如何保護、如何開發(fā)、如何生產(chǎn)、如何收稅、如何出口是我們自己的事情，容不得外人來“指手劃腳”，歐美日憑什么干涉呢？威脅不成，還提到WTO中打官司去了。7月23日,世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)（DSB）正式設立專家組，將對歐美日訴中國稀土出口限制一案進行調(diào)查、審議、裁決。難怪很多愛國者再次群情激昂，忍不住又要聲討歐美日的霸權(quán)行徑和國際規(guī)則不公了。
可這些人還是忽略了最基本的一點：稀土固然是我國的資源，我們有管轄權(quán)，可并不意味著我們怎么管轄都是正確的。國內(nèi)如何管理且不談，涉及到國際貿(mào)易環(huán)節(jié)，總要遵守有關(guān)國際規(guī)則吧？畢竟，我國是世界貿(mào)易組織正式成員，我們在加入時已經(jīng)承諾遵守有關(guān)協(xié)議和規(guī)則，并不是自己可以肆意妄為的。何況，遵守規(guī)則不等于自套枷鎖，更不是自我戕害，而是有利于我國的根本利益。否則，當初我們何必費勁巴力的耗時十多年謀求加入WTO呢？
具體到稀土一案，也要分開來談。一是國內(nèi)管理問題，一是貿(mào)易管理問題。一國資源的保護和開發(fā)，確實是國家內(nèi)政，能不能開發(fā)、開發(fā)多少、開發(fā)過程中應該達到什么條件、有關(guān)的稅費征收等等，都是由本國法律或政府來決定。這也就是某些人經(jīng)常拿來說事的，美國不也限制資源開發(fā)嗎？自己有稀土不開發(fā)，自己有木材不讓砍，自己有石油不讓采，就從國際市場上買。但這種管制就不違背WTO 規(guī)則--準確地說，是不屬于WTO管轄范圍。但假如到了國際貿(mào)易環(huán)節(jié)，一國的貿(mào)易政策就屬于WTO管轄之列了，如果有關(guān)貿(mào)易管制措施產(chǎn)生了扭曲貿(mào)易的效果，損害了其他成員方的利益，相關(guān)方就可以提出異議，協(xié)商解決或者提起訴訟。在稀土一案中，歐美日就認為我國對稀土出口實行配額管理、征收出口稅以及出口權(quán)和其他管制措施，違反了WTO規(guī)則和我國入世承諾，所以才與我國交涉乃至訴諸WTO爭端解決機制。
但即使在WTO有關(guān)規(guī)則中，國內(nèi)管理和貿(mào)易管理也不是完全割裂的，而是有聯(lián)系的，那就是所謂國內(nèi)政策和貿(mào)易政策的連貫性問題。而這其中的原則就是不扭曲貿(mào)易、不對國外消費者實行差別待遇、不歧視國外消費者。比如，從極端角度說，我們禁止開采稀土，那么國內(nèi)消費者和國外消費者都不能從我國獲得稀土，這政策是一視同仁的，就沒有問題；如果對稀土征收高額資源稅、對稀土開采及生產(chǎn)加工實行嚴格環(huán)保標準等等，大大提高稀土生產(chǎn)成本，固然會抬高稀土產(chǎn)品價格，但對于國內(nèi)外消費者來說都是一樣的，也沒有問題。如果我們對于稀土開采實行數(shù)量控制，比如說探明儲量是一百萬噸，稀土是可窮竭資源，為了保護資源，我們每年只允許開采十萬噸，國內(nèi)外消費者可以同等條件購買，也沒有問題；但若這十萬噸中規(guī)定只有三萬噸可以出口（即實施出口配額限制），進口方認為這構(gòu)成了貿(mào)易扭曲、形成了壟斷價格，是否違規(guī)，我們就需要向投訴方和DSB提供證據(jù)，證明這一政策是出于保護資源的目的，是國內(nèi)數(shù)量控制的合理延續(xù)，國內(nèi)外市場的分配比例也是合理的，并且從實際效果來看也沒有對外國消費者構(gòu)成歧視和損害。目前我國對于稀土一案的應訴，大約也只能從這個角度做做文章。
一般分析，我國在稀土一案中勝訴的可能性很小。雖然我國還會繼續(xù)引用GATT第20條“一般例外條款”來論證我國對于稀土出口管制的合法性，強調(diào)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等等，但就以往WTO裁決的案例來看，此類“例外”要求很嚴格，輕易難獲支持。我國在上次九種原材料產(chǎn)品出口管制案中就曾如此應訴，DSB裁決認同了我國“政策目標的正當性”，但還是判我國的出口管制措施違規(guī)—相當于政治正確但措施錯誤，正確的保留錯誤的取消，DSB比我們還會玩政治。本次案件，稀土配額限制或許尚可一戰(zhàn)，出口權(quán)也可說是與產(chǎn)業(yè)準入條件一致，出口稅則幾乎毫無轉(zhuǎn)換余地。對于稀土出口征收出口稅，因為直接違背了我國的入世承諾（當時我國承諾僅對84個稅號的產(chǎn)品征收出口稅，而稀土不在其列），并且在上次的九種原材料出口限制一案中，我方敗訴，DSB裁決征收出口稅不能援引“一般例外條款”辯護，所以這次我們連辯護都無從入手，只能聽憑裁決。
固然，從成立專家組到拿出報告到裁決到最終執(zhí)行，整個過程曠日持久，至少也要兩年時間，所以我們有足夠的政策調(diào)整時間。以我國的普遍政策變化速度，即便沒有這個案子逼迫，我們自己在這期間或許都要調(diào)整了。如果不是意氣用事，不是用一種扭曲的心理與國際規(guī)則、與外人對著干，我們自己倒是真該檢討下，為什么我們總會采取一些治標不治本、摁下葫蘆浮起瓢的短視措施？為什么我們的戰(zhàn)略目標和政策措施總是不相協(xié)調(diào)甚至有所矛盾？為什么我們在拿捏實現(xiàn)國家利益和遵守國際規(guī)則的分寸時老是把握不好，不是授人以柄就是自毀城墻？
我國稀土問題由來已久。毀壞性開采、污染式生產(chǎn)、傾銷式銷售，消耗了資源，污染了環(huán)境，還攪亂了國內(nèi)外市場，獲利者只是外國進口商、國內(nèi)某些企業(yè)和個人，巨大的代價卻要國家和國民來承受。很難想象，我國每年稀土行業(yè)的利潤最多不過百多億元，以前價格低時甚至全行業(yè)虧損，而僅環(huán)境污染造成的損失就數(shù)以百億計！也就是說，我們白白消耗了資源，還付出了破壞環(huán)境、損害國民健康等等的沉重代價，卻連賬面上的利潤都沒有實現(xiàn)。一種資源性產(chǎn)品出現(xiàn)如此狀況，無論如何都是不可思議的。
造成這種匪夷所思狀況的根源在哪里？能夠設想在一個市場經(jīng)濟國家里、一個法治國家里出現(xiàn)這種情況嗎？
更加不可思議的是，這種問題長期存在，卻長期得不到解決，而直接原因只不過是某些地方政府和個人的利益。因為資源所有權(quán)虛置，資源的市場價值得不到應有體現(xiàn)，導致地方政府為了政績大規(guī)模胡亂開發(fā)，某些企業(yè)和個人通過各種方式拿到開采權(quán)進行掠奪性開采生產(chǎn)，才導致了一種號稱國有的自然資源不但不能給國民造福反給國民惹禍，而只是富了某些個人—據(jù)說這個畸形的稀土行業(yè)造就了眾多億萬富翁。權(quán)力壟斷資源，官商勾結(jié)分享資源利益，才是亂象之源！
由于這些既得利益者的抵制，國內(nèi)稀土行業(yè)整頓一直難以見效，雖然力度不可謂不大。--實際上我更懷疑，這種整頓也是做做樣子的，因為整頓者也還要維持這種權(quán)力控制資源的基本格局，只不過底層是通過這種方式直接尋租獲利，高層通過這種控制維護權(quán)力基礎(chǔ)罷了。正是在這種萬般無奈、矛盾糾結(jié)的情況下，正如其他領(lǐng)域一樣，我們只好病急亂投醫(yī)（當權(quán)者也可能是心中竊喜，又有理由加強政府管制了�。�，既然上游管不了，體制動不了，那就在簡單易行的貿(mào)易環(huán)節(jié)對于稀土出口實行管制。畢竟，相比國內(nèi)采取的短期內(nèi)難以見效、要見效只能對體制傷筋動骨的措施，出口管制可是立竿見影的��！況且又是迎合民心之舉：國內(nèi)好歹是肉爛在鍋里，讓外國人白揀便宜怎么行呢。
于是，疊床架屋，無數(shù)個政府部門開始介入稀土管理，發(fā)改委、財政部、國稅總局、環(huán)保部、國土部、工信部、商務部、海關(guān)總署、新聞辦（要搞《中國的稀土狀況與政策》白皮書呀，哈哈�。姓䴔C器又有更多事可干了，權(quán)力又增加了。
于是，貿(mào)易糾紛也就這么來了。
不管這個案子怎么判，我不認為結(jié)果會對我國的稀土行業(yè)有什么根本影響。因為稀土出口管制也罷，不管制也罷，都不會對我國稀土行業(yè)良性發(fā)展產(chǎn)生決定作用。出口管制短期提高了價格，但還導致了新的問題呢，如倒賣出口配額，最高時達到每噸50萬元，相當于產(chǎn)品國內(nèi)市場銷售價格，這必然會產(chǎn)生尋租；去年出口配額只用了61%，說明我們的國際市場份額在縮小，日本已經(jīng)轉(zhuǎn)而從美國、澳大利亞進口稀土，也說明配額限制沒有意義（配額遠高于實際出口額，這種數(shù)量控制措施不是笑話嗎？）；與此同時，為逃避出口管制，稀土走私又開始出現(xiàn)了，業(yè)內(nèi)甚至傳言高于正常渠道出口……管制不當，只會越管越亂。
新的混亂更加證明，真正的問題癥結(jié)在前端，而不在貿(mào)易環(huán)節(jié)，所以政策設計重心必須前移。走私正是管制不當引發(fā)的，希望管制者不要再以此作為加強貿(mào)易管制的理由！假如稀土資源控制（如對開采權(quán)進行公開競拍、資源稅征收到位）、環(huán)境保護（如對任何企業(yè)開采、生產(chǎn)都實行嚴格、統(tǒng)一的環(huán)保標準）有效實施，相關(guān)成本得到了合理體現(xiàn)，還需要對稀土出口征收出口稅嗎？還需要專門限定出口權(quán)嗎？還需要進行配額限制嗎？
所以，根本解決稀土管制問題，需要有點政策設計智慧，更需要決策和執(zhí)行魄力。
否則，稀土行業(yè)將與其他嚴格管制行業(yè)一樣，繼續(xù)亂下去、爛下去。
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