銀行破產(chǎn)正在成為現(xiàn)實(shí)
銀行業(yè)如果運(yùn)營(yíng)不佳，將可通過(guò)破產(chǎn)程序退出。
"《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》起草工作的重啟代表了中國(guó)政府的決心，政府已經(jīng)不想再為銀行破產(chǎn)買(mǎi)單了。這將打破很多人的幻想。"談及近期再次啟動(dòng)起草工作的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，中國(guó)法學(xué)會(huì)銀行法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)對(duì)《法治周末》記者表示。
據(jù)了解，條例由銀監(jiān)會(huì)牽頭負(fù)責(zé)，央行參與起草，起草過(guò)程中最高人民法院等機(jī)構(gòu)也參與了討論。但已經(jīng)被醞釀了4個(gè)年頭的條例，卻遲遲未能出臺(tái)。這讓中國(guó)銀行業(yè)至今沒(méi)有擺脫市場(chǎng)化退出機(jī)制缺位的尷尬境地。
醞釀數(shù)年仍在完善
“實(shí)際上，通過(guò)2008年一年的努力，條例就已經(jīng)形成了比較成熟的初稿。2008年至2009年的那場(chǎng)金融危機(jī)讓條例的出臺(tái)遇到了阻礙。如果當(dāng)時(shí)公布這個(gè)消息，相關(guān)部門(mén)擔(dān)心可能會(huì)造成市場(chǎng)不應(yīng)有的負(fù)面預(yù)期，并再次打擊銀行業(yè)的士氣。而這些不確定的因素都可能造成立法工作所不愿看到的結(jié)果。”王衛(wèi)國(guó)參與了條例起草工作，對(duì)條例遲遲未能出臺(tái)的原因比較清楚。
由于金融危機(jī)的重?fù)�，各�?guó)的銀行業(yè)都面臨了巨大的考驗(yàn)。其中，2010年僅美國(guó)就有157家銀行面臨破產(chǎn)。其他國(guó)家對(duì)銀行破產(chǎn)情況的處理以及已經(jīng)形成的相關(guān)先進(jìn)的法律制度，正成為目前我國(guó)監(jiān)管層參照的對(duì)象。
然而，條例數(shù)年來(lái)未能出臺(tái)所帶來(lái)的弊端也日益顯現(xiàn)。
由于缺少退出機(jī)制，銀行在經(jīng)營(yíng)上本能地忽視風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象日益顯著，部分銀行的不良貸款比例一直居高不下。而由此可能引發(fā)的社會(huì)安定問(wèn)題也是監(jiān)管部門(mén)最為關(guān)心的。
“雖然條例是由銀監(jiān)會(huì)牽頭起草的，但由誰(shuí)來(lái)牽頭主管銀行破產(chǎn)業(yè)務(wù)，仍存在一定分歧。更重要的是，如何在銀行破產(chǎn)過(guò)程中保障社會(huì)安定，更需要考慮周全。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所所長(zhǎng)劉少軍對(duì)《法治周末》記者說(shuō)。
劉少軍表示，在立法過(guò)程中，最高人民法院可能傾向于讓地方政府來(lái)保障社會(huì)安定。但銀行本身屬于金融機(jī)構(gòu)，并不屬于地方，地方政府是否愿意承擔(dān)起這份責(zé)任還未可知。這也增加了條例出臺(tái)的阻力。
而條例中可能涉及的破產(chǎn)管理人的擔(dān)任、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后的接管等具體問(wèn)題，各方仍存在分歧。有人建議由主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管，也有人建議可由中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司(根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，代表國(guó)家依法對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)的國(guó)有獨(dú)資公司)等充當(dāng)。有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，如果能出臺(tái)類(lèi)似銀行危機(jī)處置條例的法規(guī)，對(duì)銀行的撤銷(xiāo)、接管與破產(chǎn)程序作出明確規(guī)定，將更有利于銀行業(yè)的發(fā)展。但由于工作量巨大，該建議暫時(shí)很難實(shí)現(xiàn)。
行政拯救將成主要手段
“條例會(huì)將重點(diǎn)放在對(duì)問(wèn)題銀行的行政拯救上，而盡量避免進(jìn)入真正的破產(chǎn)程序。畢竟，進(jìn)入破產(chǎn)程序所面臨的代價(jià)實(shí)在太大了。”王衛(wèi)國(guó)對(duì)記者透露。
記者了解到，迄今為止，中國(guó)金融業(yè)中僅有證券公司和信托投資公司通過(guò)司法破產(chǎn)程序解決的先例，而尚未出現(xiàn)銀行破產(chǎn)的個(gè)案。但在1998年，中國(guó)出現(xiàn)了唯一一家被關(guān)閉的銀行，海南發(fā)展銀行。該行至今未完成資產(chǎn)清算，沒(méi)有實(shí)施破產(chǎn)程序。
1997年年底，在當(dāng)?shù)卣豌y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令下，自身經(jīng)營(yíng)并不樂(lè)觀的海南發(fā)展銀行收購(gòu)了28家當(dāng)?shù)卮蠖嘟?jīng)營(yíng)不善甚至資不抵債的農(nóng)村信用社，以致瀕臨絕境，爆發(fā)支付危機(jī)，最終被中國(guó)人民銀行下令關(guān)閉。
“強(qiáng)調(diào)行政拯救并不等于忽略司法破產(chǎn)。相反，鼓勵(lì)行政拯救手段，就是為了避免重蹈海發(fā)行的覆轍。”王衛(wèi)國(guó)表示。
這也就意味著，中國(guó)政府正準(zhǔn)備通過(guò)立法以“扁鵲式”的醫(yī)術(shù)解決銀行業(yè)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。當(dāng)初海發(fā)行事件爆發(fā)時(shí)，并沒(méi)有一套完善的合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的體系，以致海發(fā)行“病入骨髓，無(wú)奈何也”，最后落得被關(guān)閉的下場(chǎng)，投入數(shù)百億元的資金都難以善后。但如果在海發(fā)行事發(fā)早期發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行完善的行政拯救，可能只是幾十億元就能解決的問(wèn)題。
王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，有了海發(fā)行的前車(chē)之鑒，銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)更希望將問(wèn)題解決在盡可能早的時(shí)期。當(dāng)“疾在腠理”時(shí)，通過(guò)大型銀行對(duì)問(wèn)題銀行的接管與監(jiān)控，盡早采取措施，讓問(wèn)題銀行業(yè)務(wù)得以照常開(kāi)展。同時(shí)，對(duì)銀行內(nèi)部財(cái)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行清理，令問(wèn)題銀行恢復(fù)“健康”狀態(tài)，直至其“復(fù)原出院”。這套類(lèi)似于醫(yī)學(xué)的銀行救助理論源自于近年來(lái)國(guó)際上解決銀行危機(jī)的常用手段，相對(duì)于直接進(jìn)入司法破產(chǎn)程序，其成功率較高，且對(duì)市場(chǎng)的負(fù)面影響也相對(duì)較低。
“海南發(fā)展銀行的案例在當(dāng)時(shí)起到了殺一儆百的作用�，F(xiàn)在立法更注重金融機(jī)構(gòu)的常態(tài)化、機(jī)制化建設(shè)，完善的早期處理機(jī)制將更為有利于當(dāng)今銀行業(yè)的系統(tǒng)發(fā)展。”財(cái)政部科研所金融研究室主任趙全厚對(duì)《法治周末》記者評(píng)價(jià)道。
如王衛(wèi)國(guó)所述，也只有當(dāng)存在這樣一種破產(chǎn)機(jī)制，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)能正確地了解自己存在破產(chǎn)預(yù)期時(shí)，銀行才會(huì)更加努力和完善經(jīng)營(yíng)，而非輕易因債務(wù)無(wú)法償還就申請(qǐng)破產(chǎn)，坐等政府救援。“就像醫(yī)院只能治病救人一樣，行政拯救也只能是幫助破產(chǎn)銀行回歸正軌的手段，而非問(wèn)題銀行的"養(yǎng)老院"。但某些銀行卻恰恰存在這種幻想。”王衛(wèi)國(guó)表示。
配套措施仍存爭(zhēng)議
如果銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序，是否會(huì)影響儲(chǔ)戶(hù)利益？條例出臺(tái)之前，另一群體的利益也亟待得到關(guān)注。
“這就涉及到條例出臺(tái)的配套措施，其中最重要的就是《存款保險(xiǎn)條例》。”劉少軍指出。
數(shù)年來(lái)，《存款保險(xiǎn)條例》的缺位，也是銀行破產(chǎn)難以提上立法日程的重要原因之一，因?yàn)殂y行的市場(chǎng)化退出機(jī)制通常包括存款保險(xiǎn)制度和破產(chǎn)制度，且前者被視為后者的先行條件。
但據(jù)王衛(wèi)國(guó)透露，此次《存款保險(xiǎn)條例》將和正在起草的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》配套出臺(tái)，以保護(hù)一般居民儲(chǔ)戶(hù)的利益。如果銀行面臨破產(chǎn)，將由破產(chǎn)銀行的承接機(jī)構(gòu)(接管破產(chǎn)銀行的機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)進(jìn)行限額內(nèi)的一次性賠償，且對(duì)居民儲(chǔ)戶(hù)進(jìn)行全額優(yōu)先償付。據(jù)了解該限額具體標(biāo)準(zhǔn)目前正在制定中。
在趙全厚看來(lái)，除了《存款保險(xiǎn)條例》，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》的相關(guān)配套措施應(yīng)盡可能減少。因?yàn)閺囊酝叩陌l(fā)布來(lái)看，保駕護(hù)航的措施越多，政府對(duì)市場(chǎng)行為的干預(yù)度就會(huì)越高，反而會(huì)導(dǎo)致主體條例的作用弱化。“與其如此，不如減少政府干預(yù)度，盡可能進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)真正促進(jìn)銀行業(yè)發(fā)展。”趙全厚說(shuō)。
半數(shù)農(nóng)信社瀕臨倒閉
劉少軍告訴《法治周末》記者，即使同步出臺(tái)了《存款保險(xiǎn)條例》，但當(dāng)面臨破產(chǎn)的是農(nóng)村信用社這個(gè)金融體系中特殊的組成部分時(shí)，儲(chǔ)戶(hù)權(quán)益的保障仍將很難，這是因?yàn)楹茈y界定農(nóng)村信用社是否達(dá)到了破產(chǎn)的法定標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)法判定其能否破產(chǎn)，對(duì)儲(chǔ)戶(hù)權(quán)益的維護(hù)就無(wú)從談起。
根據(jù)我國(guó)破產(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)條件有二：不能支付到期債務(wù)；資不抵債。但是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，怎樣算作資不抵債，卻缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。銀行業(yè)包含大量貸款、理財(cái)業(yè)務(wù)，其貸款能否及時(shí)有效收回很難確定。因此，如何界定銀行是否資不抵債也是條例急需的配套標(biāo)準(zhǔn)。
“具體到農(nóng)村信用社，因其經(jīng)營(yíng)受地方政府的干預(yù)影響較大，其經(jīng)辦的有些貸款可能受到地方政府的影響，讓它承擔(dān)了一些不該是商業(yè)組織承擔(dān)的東西。有些農(nóng)村信用社的貸款是由政府擔(dān)保的，能否回收是個(gè)問(wèn)題。除此之外，農(nóng)村信用社的吸儲(chǔ)也并非易事，雖然近年來(lái)沿海地區(qū)農(nóng)村信用社的改制效果明顯，但在我國(guó)中西部地區(qū)，吸收存款依然較難。所以判定農(nóng)村信用社是否達(dá)到"不能支付到期債務(wù)和資不抵債"的標(biāo)準(zhǔn)更加困難。”劉少軍說(shuō)。 近日，還有媒體指出中國(guó)九成農(nóng)村信用社瀕臨倒閉。對(duì)此，劉少軍認(rèn)為不能保證該數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性：恰恰由于缺乏具體破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，所以無(wú)法確定瀕臨倒閉的農(nóng)村信用社的數(shù)量是否達(dá)到九成之多。但至少半數(shù)的農(nóng)村信用社確實(shí)存在經(jīng)營(yíng)困難的窘境。
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